摘要:上市公司的会计信息是影响证券市场有效性的关键因素之一,政府在这方面的监管活动应建立在监管效益大于监管成本的基础之上。从现有的研究成果看,国内倾向于从宏观层面上采用规范的方法研究信息监管问题,对会计信息监管成本的研究多于对监管收益的研究。应将二者结合起来,利用成本效益分析模型,探寻政府监管的合理区间及政府监管的有效性。
关键词:会计信息;监管成本;效益分析
Abstract:The listed company′s accounting information is a key factor affecting the effectiveness of one of the securities markets, so the Government′s regulatory activities in this area should be based on the basis of regulatory benefits in excess of regulatory cost. Read from the existing research results, the domestic macro level tend to use regulatory approach to study information regulation ,and pay attention to the regulatory costs of accounting information rather than profitability. We should combine the two to explore a reasonable range of government regulation and effectiveness using cost-benefit analysis model.
Key words:accounting information;regulatory cost; benefit analysis
证券市场中交易对象的虚拟化和交易双方的非对称性,决定了信息的重要性。但是,信息的无形性和价值的不确定性使得仅凭市场机制难以实现供需均衡,为此政府对证券市场的监管活动油然而生。证券监管在一定程度上缓解了信息供需矛盾,提高了信息在决策中的价值和市场的运行效率,鉴于政府监管也会给证券市场带来一定的负作用,其监管效益也不断地受到人们的质疑。本文借助于成本效益分析方法,评价政府监管的有效性,并探寻政府监管的合理区间。
一、文献综述
证券市场的监管活动以20世纪30年代为转折点,在此之前主要是行业自律组织实施的分散监管。1929-1933年的世界性经济危机,催生了政府监管模式的产生,并得到迅速推广。政府监管为快速恢复经济、提高信息质量起到了重要作用,但也受到了一定的非议。斯蒂格勒(Stigler,1964)通过实证研究,发现美国证券交易委员会的强制性会计信息披露制度并没有给投资者带来实际利益;本斯顿(Benston,1969,1973)的实证研究表明美国1934年证券交易法的披露规定对投资者不具有明显的价值,也没有对交易的证券产生可以测量到的正面影响。
信息披露的成本是不容忽视的,它主要包括编制详细财务报告的直接成本、向竞争对手泄漏有价值信息的成本、证券销售上的延误成本、投资者相信误导信息的成本等。詹森和梅克林(Jensen & Meckling,1976)也认为强制性信息披露无意于投资者收益的增加。周(Chow,1983)的研究表明对会计信息进行监管增加了企业的个别成本和社会成本,而几乎不存在有益的证据。瓦茨和齐默尔曼(Watts & Zimmerman,1986)认为信息管制不仅直接耗费资源,还会影响企业的投资、生产以及融资等方面的决策,而且这种影响不一定改善帕累托法则意义上的福利。
罗斯(Ross, 1979)对金融市场上信息披露立法的成本收益进行了研究,认为信息管制的收益主要体现在有效性和公平提升两个方面,管制成本主要包括立法对市场的经济冲击存在着直接成本、贯彻这种立法存在的间接成本。伊斯特布鲁克和费雪(Easterbrook & Fischel,1985)将证券管制的成本划分为直接成本和间接成本,其中直接成本包括:信息的编纂、散发、诉讼以及证券交易委员会的成本,也包括参与披露过程的当事人在时间上的机会成本,以及打印与邮寄披露文件和披露规则的费用;间接成本主要是披露导致企业放弃本可以经营的盈利项目的损失和信息噪音给投资者决策带来的不便;其研究结论认为没有满意的数据表明证券交易委员会的法规是有益的。
我国的证券市场起步较晚,对证券监管的成本效益研究也比较少,最近几年才引起人们的重视。杨蓉,宋永新(2002)将证券监管引起的成本划分为直接资源成本和间接效率损失,直接资源成本包括监管机构执行监管过程中所耗费的资源与被监管者因遵守监管条例而耗费的资源,即行政成本和执行成本;间接效率损失主要指因被监管者改变了原来的行为方式而造成的福利损失,主要表现为道德风险、静态低效率和动态低效率等。吕晓梅(2004)将会计信息监管的成本分为显性成本和隐性成本,显性成本包括管制制度的组织成本、实施成本和后续支出,隐性成本包括信息不对称所带来的成本、合规成本和社会净福利损失;会计信息披露管制的收益主要体现为投资者对市场欺诈及市场失灵的预期减少所带来的投资总额的增加。
吴水澎、毕秀玲(2002)认为政府会计监管的效果评价考虑的应是社会效益和社会成本,其中社会效益主要表现为会计信息使用者决策的改善程度,从而使社会资源优化配置的实现程度,具体可分为会计监管措施被认可的程度、会计信息不对称性的改善程度、会计信息造假的减少幅度、与国际化进程的协调程度等等;社会成本既有直接的成本消耗,如用于机构管理(包括公务员工资)、咨询、设计、印刷、宣传、推广、修改、指导、培训等方面的成本消耗,还有间接的成本消耗,如被监管者的制度转换成本、寻租成本、效率降低成本、机会成本等。洪伟力(2000)从资本形成量、资本配置效率、投资风险的分散、现代企业机制的构建、资本和市场的流动性等16个方面对证券监管的效果进行了考察。
从现有的研究成果看,国外大多采用实证的方法来研究某项监管规则对资本市场的影响,国内倾向于从宏观层面上采用规范的方法研究信息监管问题,对会计信息监管成本的研究多于对监管收益的研究,将二者结合起来利用成本效益分析模型探寻监管的合理区域的研究比较少。
二、会计信息监管成本分析
监管成本是指监管活动所引起的一切合理的资源耗费,包括直接成本和间接成本。直接成本是指监管者和被监管者因监管活动而发生的一切合理支出;间接成本是指监管活动所引起的效率损失,如监管者监管不当和被监管者改变了原来的行为方式而造成的社会福利损失、监管活动对市场竞争或市场创新的影响等。从成本承担者的角度看,监管成本又可分为监管者的实施成本、被监管者的遵从成本和社会福利损失等,其中实施成本和遵从成本一般属于直接成本的范畴,而社会福利损失属于间接成本的内容。
(一) 监管者的实施成本
监管者的实施成本是指监管者为了有效地开展监管活动而发生的一切合理的资源耗费,具体包括监管规则的制定成本、监管规则的监督执行成本和监管过程中的信息搜集成本。一项法规的出台,需要经过提议、草案、征求意见、修改、通过、颁布等多个环节,多次反复,旷日持久,其制定成本一般是比较高的。法规的执行成本不仅包括监管部门和监管人员为贯彻法规而付出的监督成本,也包括法规出台后的宣传、解释、指导、培训等成本。规则的制定与执行是一脉相承的,在制定过程中要考虑其可行性和执行的难易程度,过高的执行成本可能难以实现规则的目标。证券监管规则的制定和执行都是建立在一定的信息基础上,充分的信息是确保监管规则制定合理、有效运行的前提,而信息的搜集、整理、分析、反馈等活动需要耗费大量的资源,监管者为此付出的信息成本是高昂的。
美国国会为了贯彻1933年证券法和1934年证券交易法,专门成立了证券交易委员会(SEC)来统一管理企业的信息披露问题。尽管SEC将会计准则的制定权转授于民间会计职业团体,在一定程度上降低了监管成本,但它自身还发布大量的会计系列文告和相关披露规则,这些规则的制定、实施成本是巨大的。1936年,美国国会划转给SEC的经费总额为300万美元,到1980年达到了7 230万美元[6],1991年SEC的经费达到了19 300万美元[8]。安然事件后,SEC为了加强信息披露的监管,其经费预算已高达七亿七千六百万美元[2]。英国的证券监管成本也是比较高的,拉麦斯(D. Lomax)的研究表明,仅英国证券与投资委员会(SIB)的行政费用就高达500万英镑,加上其他自律管理组织的费用,估计在2 000万英镑,如果再加上其他监管机构的运行费用,这一数字在1亿英镑以上[4]。
(二)被监管者的遵从成本
遵从成本是指被监管者因遵守、执行监管规则而付出的代价,也称为合规成本,主要包括机构运行成本、信息成本、制度转换成本等。企业为了按照监管规则的要求,及时、有效、高质量地对外提供信息,需要设置相应的机构和配备专业人员来搜集、整理、编制、发布会计信息,并接受独立第三者的鉴证,这不仅需要耗费一定的资源以确保这些机构的正常运行,更需要支付高额的信息鉴证成本和额外的信息搜集成本。尤其是在披露管制导致了额外的信息披露要求,而这些信息对内部决策没有太大的价值时,信息的生成成本是巨大的(如要求企业披露替代现存资本设备的市场成本等)。当一项新的监管规则替代旧规则时,被管制者为此还要付出一定的制度转换成本,即学习成本、新旧制度的衔接成本和契约重拟成本等。
菲利浦和泽切尔(1981)的研究表明,1975年美国企业按SEC的10—K、10—Q及8—K格式编制报表所支付的变动成本为21 300万美元。巴斯塔波(1977)通过考察13家公司按照SEC第190号《会计文告》(ASR-190)(1976年3月颁布)中的要求公布存货和厂场设备重置成本数据的情况发现,企业为此多负担的成本平均为12 400美元[6]。2002年美国的萨班斯——奥克斯莱法案(SOX)强化了对信息披露的要求,也增加了被监管者的成本支出。一项调查显示,美国上市公司遵循SOX的成本支出约在1.3-2.5百万美元之间[8]。Poonam Puri & Anindya Sen(2003)的研究发现SOX导致企业的会计费用增加了105%,从243 000元增加到499 000元;律师费用增加90.6%,从210 000元增加到404 000元。周勤业等(2003)对2001年信息披露费用进行的调查表明,我国上市公司2001年信息披露费用平均为132.33万元,扣除样本中最高值中石化(6 696万元),样本公司平均信息披露费用仍高达119.15万元,平均日常信息披露费用占管理费用的4.09%。据英国1986年金融服务法推算,政府监管的守法成本至少达1亿英镑。
尽管被监管对象承担的法规遵从成本可以通过提高产品或服务的价格适当地向消费者转嫁,但究竟能否转嫁以及转嫁的程度高低,取决于有关服务的供求弹性等多种因素。因此,高昂的遵从成本可能会使企业不堪重负,或加重消费者的负担,这都有悖于监管的初衷。
(三)监管活动引起的效率损失
监管者在对上市公司对外披露的信息进行监管时,由于信息价值的复杂性,存在着决策有用需求和反映受托责任需求之间的冲突,存在着不同需求者之间需求愿望的冲突,从而使得监管者无法确切知道信息需求的最优数量或从社会角度而言适当的数量,这是监管引发效率损失的主要原因。监管活动引发的效率损失主要表现在以下几个方面:
1.监管可能会削弱市场竞争
监管是对自由竞争市场的一种人为干预,它改变了自由竞争的规则,是对社会资源的一种再分配。在整个监管活动中,必然存在着受益者和受损者,受益者因监管规则而获得了垄断利益,受损者或艰难维持、或退出、或游说政府改变监管规则,二者处于一个不平等的竞争地位,损害了市场的公平原则。斯蒂格勒(Stigler,1964)通过实证分析美国SEC对证券市场管制前后的股价变动情况发现,SEC管制的主要功效是将新公司排除在市场之外。此外,过度严厉的监管不仅提高了企业的遵从成本,也降低了企业进入市场的积极性,降低了整个市场的吸引力和竞争力,从而造成国家利益的损失。20世纪90年代SEC已经意识到过严的信息披露规则对美国资本市场发展的影响,并积极与其他监管机构合作寻求解决办法。
2.监管的滞后性引发效率损失
政府对证券市场信息披露的有效干预依赖于对市场信息的全面、及时和准确地把握,片面、过时和失实的信息必然带来决策的失误和管理上的顾此失彼。由于监管者处于社会层级结构的塔尖,远离市场活动,其获取信息的链条比较长,再加之信息传输中的时滞、失真,使得监管者对市场发生的问题存在着认识时滞、决策时滞、实施时滞和生效时滞,从而出现监管规则运行时的市场环境与制定时的市场环境迥异,规则的效应难以充分发挥,甚至制约经济的发展,阻碍市场创新。
3.监管引起决策上的道德风险
监管是对企业经济行为的制约,它可能会改变企业的决策行为,或是有意的冒险行为,或是无意的谨小慎微等都可能使企业承担不必要的机会成本。监管的目的是为投资者创造切实可信的信息环境,减少信息不对称引发的决策失误,但监管也容易给人造成一种错觉,认为未突破监管规则的就是安全的,使投资者对政府监管的对象产生过分信赖,降低了风险意识和甄别能力,这在一定程度上助长了盲从式的非理性投机和对政府护市的依赖性预期,徒增了资源无效配置的概率。
4.监管引发的寻租行为导致社会资源的浪费
监管是一种权利分配,是部分人借助于权力对他人实施限制,是政治权力对经济市场的介入。政府的垄断性管制权易于产生政府官员设租、被管制者寻租和避租现象。所谓“租”是指某种生产要素的供给由于自然存量、政府管制等种种因素造成在市场上难以满足需求时而产生的差价。这种差价为寻租行为提供了机遇,寻租者通过游说、行贿等手段来获得拥有生产要素价差的机会,而拥有资源监管权的政府官员除了被动地接受寻租者的回报或贿赂外,还可能直接利用手中的权力进行“政治创租”和“抽租”,以谋取私利。寻租行为的存在使得大量的稀缺资源用在了非生产性领域,降低了生产性资源的配置,造成社会资源的浪费,同时,也腐蚀了政府的一些官员,危害社会肌体的健康发展。
三、会计信息监管效益分析
政府对会计信息实施监管的效益主要体现在对信息质量的提高和缩小供需差异等方面,从而降低信息使用者的信息甄别成本,减少投资者对欺诈的预期,增加投资者的交易剩余,实现资源配置的“帕累托最优”。
(一)降低信息不对称,提高资源配置效率
会计信息监管主要是为了弥补市场竞争的先天性缺陷——个体利益膨胀导致整体利益无法实现最优而建立的一种让利益各方进行有效博弈的制度,最终目的是降低信息的不对称性,实现信息供需平衡。 根据非对称信息理论,市场上买卖双方各自掌握的信息是有差异的,通常卖方比买方拥有较多的信息。拥有信息优势的卖方就希望通过输出对自己有利的信息使自己获利,而拥有信息劣势的买方则通过各种手段去获取信息以降低其风险。由于会计信息生产的特点使得企业内部与外部的信息使用者之间、不同的外部信息使用者之间都存在明显的信息不对称现象,它不仅表现在数量上,也表现在质量上;既有事前的信息不对称,也有事后的信息不对称。
信息不对称是诱发证券市场中一切问题的根源,事前的不对称性导致“逆向选择”(adverse selection),事后的不对称性引发“道德风险” (moral hazard)。逆向选择和道德风险的存在降低了市场配置资源的效率,破坏了市场经济中的社会利益最大化的原则,导致了社会福利的净损失。治理逆向选择和道德风险的最有效措施就是要求拥有信息优势的一方进行充分的信息披露,以弱化其信息优势。由此就产生了对上市公司信息披露的一系列制度约束和对其披露信息充分性和公允性的鉴证,公认的会计准则和独立的审计制度应运而生。 上市公司通过财务报告公开披露的信息,尤其是超越法定披露要求所进行的自愿性披露,具有一定的信号显示功能,可以解决一定的逆向选择问题,来促进合理交易或契约的形成。会计信息在控制道德风险中的作用不仅体现于股东与管理者签订的旨在激励管理者采取符合股东目标行为的雇佣报酬合约中充当了订约的指标,以及提供契约监督、实施的依据,也体现在信息决策有用性所支持下的证券市场及相应的经理市场中。因为竞争性的证券市场和经理人市场对经理的道德风险行为构成了外在的约束,会计信息的数量和质量将反映在股价和经理人价值中。一个依靠披露虚假信息来欺骗市场的管理者,终将被市场所淘汰。
(二)政府监管节约了一定的交易成本
证券市场的竞争实质上是信息的竞争,其竞争的过程实际上就是一个搜寻、检验和证实信息价值的过程。但由于信息的价值不可能在获得之前进行评估,只能以既有的知识、经验和承受能力,收集、估计信息含量水平,并以试错方式进行决策。一旦信息搜寻不充分或搜集了错误信息,要承担巨额的决策失误成本。政府通过制定强制性的信息生成、披露规则,可以降低信息的搜集成本,提高信息的质量和透明度,降低信息不充分或错误信息对决策的影响,降低整个社会的交易成本。这是因为(1)在会计信息非管制下,每个投资者为了决策的需要会参与信息的搜寻工作,尽管个体的搜寻活动是在信息效益大于成本的原则下进行的,但个体理性并不代表集体理性,许多个体在重复搜寻相同的信息,个体搜寻信息的成本之和可能会远远大于信息管制成本;(2)由于投资者之间能力的差异,个体信息的搜寻活动必然增加信息的不对称性,增加交易的摩擦。(3)企业对外提供的会计信息是企业内部会计系统的副产品,其边际成本很小,如果会计信息不受管制,每个信息使用者将以垄断价格购买同一公司的同一信息,不仅增加了信息的不对称性,也造成了社会资源的浪费。因此,可以说会计信息管制相对于非管制而言是一个“帕累托改进”。小约翰•科菲(John C. Coffee,1984)认为强制披露制度是一种理想的减少成本战略,它通过对搜寻信息成本的社会补贴来确保信息的数量及信息的准确性。没有强制披露制度将导致更为严重的低效率。
信息管制对社会交易成本的节约是建立在合理管制前提下的,一旦超过了合理的度,过分的信息管制就可能会导致社会资源的浪费。因为过分的管制不仅增加了企业的信息生产成本,更为严重的是导致会计信息“堆集”,而提高了信息的分析成本,降低了信息的使用价值,使信息使用者无所适从。
四、政府适度监管的选择
政府监管是对市场失灵的一种有效补救,但它并不能解决所有市场失灵问题,政府活动也存在一定的失灵,有时政府失灵比市场失灵更可怕。因此,政府对证券市场信息监管规则的出台应谨慎从事,应进行充分的成本效益分析,只有当监管效益大于监管成本时,监管政策才具有可行性和有效性。这里的成本效益不仅要考虑监管者和被监管者可计量的直接成本,更要考虑监管活动对社会经济发展的影响,评估监管政策所引发的效率损失。尽管对监管成本和收益的准确计量有一定的难度,但仍然可以借助于成本效益分析模型来寻找政府监管的合理区间和监管强度。
图1中R=F(Q)为监管的收益曲线,它符合收益递减规律;C=F(Q)为监管的成本曲线,它由固定成本和变动成本两部分组成,变动成本决定了直线的斜率。由图可知,当监管度Q1时,监管成本大于监管收益,出现了监管净损失,这是监管不足的表现;当Q1
0时,监管收益大于监管成本,且dR/dQ>0,增加监管度是一种“帕累托改进”;当Q0
2时,尽管监管收益仍然大于监管成本,但由于dR/dQ<0,增加监管度已不再符合经济效率原则;当Q>Q2时,监管成本大于监管效益,监管活动给经济发展带来了净损失,出现了监管过度。因此,政府监管活动只能在区间[Q1 Q2]中进行选择,其中Q0是最佳监管点,实现了监管的“帕累托最优”。但由于政府的监管度不可能是一个精确的点,而是一个动态的变量,因此政府监管的合意区间为[Q0-△ Q0+△]。
政府监管的区间应是市场失灵的区域,或市场调节成本较高的地方,而对于能够通过市场机制实现有效调节的领域,政府完全没有必要介入。即使在政府信息管制的区域内,也要赋予企业一定的灵活性,在一定程度上鼓励企业的自愿披露行为,因为法规不可能对所有的方面都做出全面的规定。一项好的监管规则不是强硬的完全限制个体自由,而是在花费最小的成本的情况下实现其目标,这就意味着应充分考虑市场自律的力量和市场主体自律的可行性。政府管制不是限制、削弱市场主体的力量,而是正确引导市场自律组织充分发挥其自身的监管优势。因此,政府的适度管制应与市场自律进行有机地结合,强制性披露应与自愿性披露进行有机地结合,信息的免费供给应与市场调节进行有机地结合。
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